Як регулюється політична реклама в соціальних мережах у Великій Британії

Катерина Мінкіна

Досвід агітаційних кампаній референдуму про членство Великої Британії в Європейському Союзі у 2016 році та парламентських виборів у 2019 році доводить, що  вплив політиків та партій на виборців онлайн є доволі значним. Водночас присутнє незаконне використання особистих даних та маніпуляції інформацією. Як це відбувається та що з цим намагається робити держава, громадськість, самі соціальні мережі?

Хто регулює 

Відповідно до Закону про комунікацію 2003 року (Communications Act 2003) політична реклама на радіо або телебаченні у Великій Британії заборонена. Натомість партії отримують однаковий ефірний час на трансляцію партійних політичних передач, які не класифікуються як рекламні. За дотриманням цих вимог слідкує недержавна агенція Ofcom (Офіс комунікацій). Однак політична реклама, яка не транслюється в ефірі (тобто на радіо та телебаченні), але розміщена на листівках, в газетах чи на сайтах інтернет-платформ, не підлягає регулюванню.

Відповідає за моніторинг виконання виборчого законодавства та перевірку прозорості фінансування кампаній, зокрема регуляцію правил щодо фінансування політичної реклами, Виборча комісія Великої Британії. Регулюванням реклами займається окремий незалежний орган – Орган з рекламних стандартів (Advertising Standards Authority-ASA). Це – недержавний орган, який фінансується за рахунок рекламних компаній та медіа-агенцій. Як незалежний регулятор ASA розробляє та імплементує “рекламні кодекси”, які регулюють правила розміщення реклами на радіо, телебаченні так на інших платформах. Вони створюються та підтримуються двома підрозділами організації: Комітетом рекламної практики (Committee of Advertising Practice – CAP), який регулює рекламу, що не транслюється (друковану, зовнішню, кіно, онлайн, СМС, електронною поштою тощо) та Комітетом радіомовлення та рекламної практики (The Broadcast Committee of Advertising Practice – ВCAP), який відповідальний за рекламу на телебаченні та радіо. Орган з рекламних стандартів декларує, що вся реклама має бути “законна, порядна, чесна і правдива”. Проте, відповідно до частини 7 Кодексу Комітету рекламної практики (CAP)  є виключення, яке не регулюється. Йдеться про політичну рекламу (реклама, що має на меті вплив на виборців на місцевих, регіональних, національних і міжнародних виборах, референдумах), яка не транслюється в ефірах.

Водночас виборче законодавство у Великій Британії розрізне та застаріле. Відповідно до інформації на сайті Законодавчої комісії, виборче законодавство складається з 17 статутів і близько 30 наборів правил. А тому є доволі складним і водночас фрагментарним. Значна частина законів базуються на практиці XIX століття і не відображають сучасне виборче адміністрування. У звіті з рекомендаціями щодо виборчої реформи Законодавча комісія пропонує вводити обов’язкові дисклеймери для політичної реклами, а також висловлює занепокоєння неврегульованістю агітації у  соціальних мережах. Статистика Виборчої комісії Великої Британії демонструє зростання витрат на цифрову рекламу: з 0,3% від усіх витрат кандидатів під час виборчої кампанії у 2011 році до 42,8% у 2017 році. Тому вже у звіті за червень 2018 року “Цифрова агітація – підвищення прозорості для виборців” комісія розробила низку рекомендацій, зокрема: вимагати обов’язкової позначки (дисклеймера) на цифровій політичній рекламі, збільшення максимальних штрафів та надання комісії більших повноважень щодо збору інформації від третіх сторін.

Вплив на виборчий процес

Маніпуляції із рекламою та особистими даними в соціальних мережах мали місце під час проведення референдуму щодо членства Великої Британії в Європейському Союзі у 2016 році. Так, британська журналістка Керол Кадволладер проаналізувала вплив політичної реклами на волевиявлення виборців Південного Вельсу та зазначила, що більшість виборчої кампанії було побудовано на таргетованих рекламних повідомленнях у Facebook, які не збереглися у Бібліотеці реклами. То ж референдум проходив у “темряві Facebook”. 

Звинувачення у нецільовому використанні персональних даних у Facebook у 2016 році було доведено у 2018 році The Observer. Йшлося про те, що Cambridge Analytica під час виборів президента у США було зібрано та використано близько 50 млн даних з публічних сторінок у соціальній мережі. Такі заяви призвели до міжнародних розслідувань Управлінням Комітету з питань інформації Великої Британії (ICO) та Федеральною комісією з торгівлі США. У результаті розслідування Facebook було оштрафовано згідно із законами про захист даних у Великій Британії та США.

The Coalition for Reform in Political Advertising (Коаліція за реформування політичної реклами) зібрала та проаналізувала політичну рекламу, розміщену в соціальних медіа і не тільки під час парламентських виборів 2019 року. Дані щодо політичної реклами включали оголошення політичних партій, які брали участь у передвиборчій кампанії. Коаліція представила звіт із рекламою політичних партій, яка вводить в оману, збирає персональні дані, є маніпулятивною чи непрозорою у фінансуванні (з оглядом прикладів цих основних порушень можна ознайомитись за посиланням). Одним з основних висновків цього аналізу стало те, що більшість політичної реклами не залучає та не стимулює виборців, а направлена проти конкурентів чи маніпулятивна за змістом. Тому Коаліція звернулась до Комітету з питань демократії та цифрових технологій Палати Лордів із рекомендаціями до законодавчих змін.

Нещодавно Палата лордів підготувала брифінг щодо основних проблем регулювання політичної реклами та ролі соціальних мереж  (з детальним текстом можна ознайомитись тут), де визначила, що сучасні дискусії щодо політичної реклами в соціальних медіа зосереджуються на трьох основних напрямках: фактчекінг, мікротаргетинг та прозорість фінансування реклами.

Фактчекінг

Законодавство Великої Британії, а також відповідальна за регулювання реклами агенція з рекламних стандартів (ASA) декларують, що політична реклама має бути “законною”, проте не “правдивою”. Дискусія щодо перевірки реклами на правдивість була розпочата ще в 2004 році, коли Виборча комісія у своєму звіті зазначила, що “видається недоцільним прагнути контролювати оманливу або неправдиву рекламу, зважаючи на часто суб’єктивний характер політичних дописів”. У 2018 році комісія підтвердила, що “не в змозі відстежувати правдивість реклами в Інтернеті”.

Наприкінці 2019 року, після парламентських виборів,, британська незалежна організація, що спеціалізується на фактчекінгу Full Fact опублікувала звіт з аналізом змісту реклами двох основних партій у Facebook – консервативної та лейбористської. Відповідно до зібраних ними даних, близько 90% реклами консервативної партії було визнано такими, що вводять в оману. Як заявлено у звіті, реклама консерваторів була сконцентрована на «перебільшенні власної політичної платформи та неправильній інтерпретації політики опозиційної партії». Водночас реклама лейбористів також “мала декілька випадків перебільшення та введення в оману”.

Мікротарегтинг

Відповідно до визначення Офісу уповноваженого з інформації, мікротаргетинг характеризується як “форма цільової реклами онлайн, що використовує особисті дані для виявлення інтересів конкретної аудиторії чи особи з метою впливу на них”.

Медіа організація Sky News зазначає, що і лейбористи, і консерватори використовували бази даних для класифікації виборців та таргетування конкретної реклами на них. Також Sunday Times виявила, що Консервативна партія використовувала “складний цифровий таргетинг” під час виборів 2019 року. Так, партія використовувала Facebook для таргетингу на “поштові індекси та демографічні показники”. Крім того, “реклама, що посилалась на Бориса Джонсона, активно використовувались в районах, де політик популярний і люди голосували за вихід Великобританії з ЄС. На противагу в регіонах, де люди голосували за те, щоб країна залишилась в ЄС, застосовувались рекламні ролики, які дискредитували Джеремі Корбіна”.

Незалежна організація, яка просуває виборчу реформу у Великобританії, Electoral Reform Society стверджує, що використання подібного таргетування в політичній агітації означає, що “різні виборці можуть піддаватися впливу різної конфліктної інформації”. Проте, дослідження Виборчої комісії визнає, що “таргетована реклама від агітаторів може бути корисною для виборців, якщо це означатиме, що виборці отримують більш важливу та цікаву для них інформацію”.

Прозорість фінансування

Відповідно до Закону про представництво народу 1983 року (Representation of the People Act) друковані виборчі матеріали повинні містити «вихідні дані». У них має бути вказано ім’я та адресу особи, відповідальної за друк, рекламодавця та будь-якої особи, від імені якої матеріал публікується. Проте, відповідні вимоги не стосуються політичної реклами онлайн. Виборча комісія лише рекомендує учасникам передвиборчих перегонів вказувати відомості щодо замовника. У 2018 році Виборча комісія рекомендувала розширити вимогу законодавства і на онлайн-рекламу.  

У лютому 2019 року Комітет з цифрової політики, культури, медіа та спорту Палати Громад закликав Уряд до “забезпечення більшої прозорості в цифровій сфері, щоб гарантувати розкриття джерела того, що ми читаємо, хто заплатив за це і чому ми бачимо цю інформацію”.

Більшість соціальних мереж запровадили власні політики з регулювання політичної реклами (розглянемо нижче). Однак, громадськість фіксує порушення відповідних політик та відсутність притягнення відповідальності за це на державному рівні. Так, на Парламентських виборах 2019 року Google запустив у своїй пошуковій системі дві реклами, не розголошуючи, ким вони фінансуються. Перша реклама була оплачена консерваторами та скеровувала користувачів на labourmanifesto.co.uk, та містила критику лейбористської партії за вміст її програми. Другу рекламу оплатили лейбористи. Реклама містила посилання на labour.org.uk із закликом ознайомитись із передвиборчою програмою партії. Про відповідне порушення повідомляли Sky News.

Не дивлячись на запровадження Бібліотеки реклами платформою Facebook, її часто критикують за неефективність. Так, представники New York Times виявили, що база даних “має помилки та технічні обмеження”. Під час виборчої кампанії 2019 року повідомлялося, що в бібліотеці оголошень Facebook за два дні до дня виборів не було показано “велику кількість оголошень”. Ці дописи були відновлені на наступний день

Державна політика

8 квітня 2019 року Уряд Великобританії опублікував Білу книгу щодо протидії шкідливому контенту в мережі Інтернет (Online Harms White Paper). Таким чином були визначені наміри у майбутньому ухвалити новий закон щодо регулювання широких питань щодо розміщення інформації в Інтернеті, зокрема і політичної реклами в соціальних мережах. До заходів, направлених на “гарантування користувачам безпеки в Інтернеті”, визначених документом, належать створення нової регуляторної бази, нового органу контролю за дотриманням процедур, розробку стратегії медіаграмотності.

Документ також розглянув вплив цифрових технологій на демократію. Уряд наголосив, що очікує, що нові законодавчі рамки будуть враховувати використання фактчекінгових служб, особливо під час виборів, а також стимулювання прозорості політичної реклами.

Із опублікуванням Білої книги Уряд Великобританії розпочав онлайн-консультацію та закликав експертним сторонам подавати пропозиції щодо змін законодавства. Консультація була завершена 1 липня 2019 року. У виступі королеви 2019 року Уряд заявив, що “продовжить роботу над розробкою законодавства” у цій галузі.

У лютому 2020 року Уряд опублікував “первинну відповідь на консультацію” – комбінацію звіту та висновків з відповідей, отриманих на оприлюднення Білої книги та консультацію щодо подальшого законодавчого регулювання. Відповідно до неї, було проголошено, що Ofcom (регуляторний орган Сполученого Королівства) відповідатиме за регулювання всесвітньої мережі Інтернет та розробку політик. Уряд допускає, що у сферу відання органу буде належати та накладення штрафів на приватних осіб та компанії щодо невиконання розробленого законодавства. Оскільки висновки є первинними, вони не базуються на конкретних пропозиціях реформування питання політичної реклами в соціальних мережах, а лише дають узагальнений огляд отриманих пропозицій. Зазначається, що невдовзі Уряд приступить до детальної розробки законодавства.

У розробці і напрямок, пов’язаний з оприлюдненням цифрових вихідних даних – дисклеймерів до онлайн реклами. Так, 5 травня 2019 року Уряд заявив про розробку нового пакету законодавства, яке, разом із іншими заходами передбачає зобов’язання кандидатів, політичних партій та інших позапартійних суб’єктів-учасників виборчого процесу маркувати онлайн рекламу із вказанням деталей щодо замовника та таргетингу.

У жовтні 2019 року деякі парламентарі висловили розчарування тим, що політика щодо вихідних даних не імплементована напередодні загальних виборів 2019 року. У дискусії щодо законопроєкту про проведення дострокових загальних виборів у парламент у жовтні 2019 року, лорд Путтнам (лейборист) заявив, що “бездіяльність Уряду надзвичайно хвилює” в контексті питання прийняття законодавства щодо вихідних даних на політичній рекламі онлайн. Заступник лідера Палати лордів Ерл Хоу відповів, що Уряд “зобов’язаний підвищити прозорість цифрової агітації”. 5 листопада 2019 року міністр Кабінету міністрів Олівер Дауден звернувся до Палати громад із коментарем щодо затримки впровадження відповідної політики. Він заявив, що впровадити відповідні зміни прямо перед виборами неможливо і може мати непередбачувані наслідки.

Після виборів міністерка з Конституції Хлоя Сміт підтвердила зобов’язання уряду запровадити вимогу щодо вихідних даних на політичній рекламі онлайн. Проте законодавство ще перебуває в стані розробки.

Політика соціальних мереж

Деякі соціальні мережі добровільно запровадили заходи з підвищення прозорості політичної реклами. Наприклад, бібліотека реклами Facebook пропонує колекцію всіх оголошень, які зараз розмішуються на платформі, а Twitter у листопаді 2019 оголосив, що заборонить політичну рекламу в усьому світі.

У 2018 році Facebook та Google оголосили про запровадження бази даних рекламних бібліотек. Ці Інтернет-бази даних дають приблизну інформацію про всі рекламні оголошення, які створювала певна партія або група. Наприклад, скільки витрачено на рекламу, скільки людей побачили її та який був вміст реклами.  Бази даних є відкритими для користування. У Facebook роль такої бази даних виконує Бібліотека реклами, а в Google – звіт про прозорість реклами (Google Transparency Report). Вся реклама на платформах, маркована як політична, містить спеціальний дисклеймер – вихідні дані із відомостями про замовника.

Водночас Facebook дозволяє мікротаргетинг реклами, а також не перевіряє на достовірність політичну рекламу. На платформі Google таргетування можливе лише за віком, статтю та загальною геолокацією (в межах населеного пункту, проте без зазначення конкретних адрес).

Адвокати змін

У Великій Британії створено та функціонують низка недержавних організацій, які ставлять за мету моніторинг політичної реклами та просування законодавчих змін. Однією з таких є The Coalition for Reform in Political Advertising (Коаліція за реформування політичної реклами). Створена у 2018 році, організація спеціалізується на розробці рекомендацій щодо законодавчого реформування політичної реклами. Зокрема, в жовтні 2019 року організація звернулася до  Комітету з питань демократії та цифрових технологій Палати Лордів із рекомендаціями щодо законодавчих змін. Основними рекомендаціями були:

  • Введення обов’язкових дисклеймерів (вихідних даних) для демонстрації походження онлайн-реклами;
  • Регулювання на законодавчому рівні відкритої бази рекламних оголошень онлайн, доступної для громадськості;
  • Надання існуючому органу (ASA чи Ofcom) повноважень регулювати зміст політичної реклами або створити новий відповідальний орган, наділений відповідними функціями;
  • Вимога обґрунтування всіх політичних заяв, які містяться в політичній рекламі.

Ці рекомендації були використані у зверненні Комітету з цифрової політики, культури, медіа та спорту Палати Громад до Уряду щодо регулювання політичної реклами. У лютому 2019 Коаліція за реформування політичної реклами та організації Electoral Reform Society, Institute of Practitioners in Advertising підтримали заяву Комітету з цифрової політики, культури, медіа та спорту Палати Громад про необхідність розкриття інформації, щодо політичної реклами онлайн. Пізніше Комітет отримав позитивну відповідь Уряду із наміром розробки профільного законодавства. Проте, як зазначають у Комітеті, відповідне законодавство вступить в дію не раніше кінця 2020 або у 2021 році.

Для використання британського досвіду регулювання політичної реклами Коаліція створила міжнародний документ із рекомендаціями.

Незалежною організацією, яка також працює у сфері захисту виборчих прав є Electoral Reform Society. У своєму звіті у жовтні 2019 року організація підкреслювала, що в законодавстві Великобританії не регламентована онлайн політична реклама. Ще на початку 2019 року Electoral Reform Society почала кампанію за реформування законодавства в частині регулювання політичної реклами онлайн. На своєму сайті вони закликали підписати петицію про необхідність прийняття сучасного законодавства. А також розробили комплексний звіт із рекомендаціями щодо покращення “застарілого виборчого законодавства”, який має назву “Приборкання політичного “Дикого Заходу”: регулювання політичних кампаній для 21 століття”. У ньому вони детально зупинялись на необхідності розміщення вихідних даних на політичній рекламі онлайн, створенні єдиної відкритої бази даних політичної реклами. Також звертались до соцмереж із закликом більш чіткого і уніфікованого регулювання рекламних дописів.

Рекомендації організації були взяті до уваги та згадувались Палатою Лордів у проміжних звітах про реформування виборчого законодавства.

Institute of Practitioners in Advertising, що є об’єднанням рекламних організацій, також пропонував законодавчі зміни та коментував політику соціальних мереж. Так, у квітні 2018 року організація закликала виборчу комісію та політиків накласти мораторій на мікротаргетинг в політичній рекламі онлайн. Деякі соціальні мережі, наприклад Google, обмежили налаштування таргетингу в політичній рекламі до можливостей виставляти рекламу відносно віку, гендеру та широкого географічного знаходження. Однак, Facebook відмовився обмежувати можливості таргетингу. У зв’язку з цим організація заявила про розчарування політикою соцмережі та ще раз наголосила на руйнівних наслідках функції мікротаргетингу у виборчому процесі. Представники організації також звертались до ASA, наголошуючи на необхідності розширення повноважень агенції, куди б входило регулювання політичної реклами онлайн. 

Про те як відбувається регулювання політичної реклами в соціальних мережах у США читайте за посиланнями: